La consulta previa: de la retórica a la
práctica
Congresista
Firma del proyecto de reglamento consensuado de la
Ley de la Consulta Previa, por los integrantes de la Comisión Multisectorial.
Foto: ANDINA/Carlos Lezama.
Desde una perspectiva histórica, en el proceso de reconocimiento y
acercamiento entre el Estado y los pueblos indígenas, a pesar de algunas
contramarchas, hay importantes avances que son fruto de las luchas persistentes
de las organizaciones indígenas y sus aliados a nivel nacional e
internacional.
Con la implementación de la consulta previa, después de 17 años de vigencia,
apenas se empieza a poner en práctica el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo, que reconoce una serie de derechos a los pueblos
indígenas basados en el principio de su libre determinación. Sin embargo, estos
avances no se encuentran exentos de falencias ni de omisiones que corresponde a
todos contribuir a superar.
La consulta previa en el Poder Ejecutivo: problemas y
riesgosEl Poder Ejecutivo aprobó un Reglamento de Consulta Previa
que, en diversos aspectos, no hace justicia al Convenio 169 ni a los demás
tratados de derechos humanos. La versión final incluyó normas que no fueron
dialogadas ni consultadas a las organizaciones indígenas, y se aprobaron normas
en abierto desacuerdo con éstas, sin explicar debidamente la razón, conforme lo
establece el principio de buena fe del citado Convenio. Entre los principales
problemas del Reglamento está el hecho de que se plantea la consulta “previa” en
el caso de proyectos extractivos no previamente sino luego de la concesión, en
el momento de “inicio de operaciones”; se restringe el derecho de los pueblos
indígenas a nombrar a sus representantes para el proceso de consulta; se otorgan
excesivos poderes al Vice Ministerio de Interculturalidad para vetar el inicio
de procesos de consulta en el ámbito de los gobiernos regionales; se exonera de
la consulta a los proyectos de infraestructura educativa y otros, en la lógica
de que aquello que —a criterio unilateral del Estado— “beneficie” a los
indígenas no tiene por qué ser consultado.
Con base en este Reglamento, se prevé efectuar el primer proceso de consulta
previa para el cambio de concesionario del lote 192, en Loreto. Este proceso
será clave, por ser el primero y ser que ya hay un primer escollo que superar:
la entidad encargada de realizar el proceso de consulta, Perúpetro, ha señalado
que hará la consulta “previa”… después de otorgada la buena pro. Es decir,
cuando ya las condiciones económicas, sociales y ambientales han sido definidas
entre el Estado y la empresa, y sin participación indígena en el proceso de
licitación que garantizaría que se tomen en cuenta diversas demandas de los
pueblos del Pastaza, Corrientes, Tigre y Marañón luego de 40 años de explotación
—y contaminación— petrolera. El Estado peruano se resiste a entender que la
consulta previa es mucho más que un trámite administrativo, que es un proceso
integral de participación plena de los indígenas en la toma de decisiones que
los afecten, un proceso de diálogo intercultural en el que se debe tomar en
cuenta la propia visión de desarrollo de los pueblos
indígenas.
Perúpetro ha
señalado que hará la consulta “previa”… después de otorgada la buena pro. Es
decir, cuando ya las condiciones económicas, sociales y ambientales han sido
definidas entre el Estado y la empresa, y sin participación indígena en el
proceso de licitación.
La consulta previa en
el Poder Legislativo: una tarea pendienteEl escenario no es mejor
en el Poder Legislativo. Resulta contradictorio que el ente que aprobó el año
pasado la Ley de Consulta Previa —y por unanimidad— aún no implemente sus
procedimientos. Luego de aquel momento histórico, curiosamente no se volvió a
hablar más del tema en el Congreso. El resultado es que varios proyectos de ley
que afectan derechos de pueblos indígenas se han visto entrampados en la
Comisión de Pueblos Indígenas, Ambiente y Ecología, proyectos que versan sobre
institucionalidad estatal indígena, coordinación entre justicia indígena y
justicia estatal, organización de comunidades campesinas, etcétera. Esta
situación revela la urgencia de incorporar un procedimiento de consulta previa
en el Congreso.
Por ello, se ha presentado un
proyecto de ley que propone un reglamento de consulta previa de medidas
legislativas para que el Parlamento tenga reglas operativas claras y
obligatorias cada vez que prevea aprobar una ley o resolución legislativa que
pueda afectar a los pueblos indígenas. Este proyecto de ley se puso en
conocimiento previo de varias organizaciones indígenas para poder recoger sus
aportes antes de presentarlo formalmente. En él se propone que las
organizaciones indígenas participen desde el mismo proceso de elaboración de los
proyectos de ley que los afecten, en su etapa de estudio en comisiones hasta la
adopción del dictamen que será discutido en el Pleno. Y se propone que la
consulta previa propiamente dicha se realice entre la primera y la segunda
votación del dictamen por parte del Pleno del Congreso. Solo una vez que éste
haya debatido y dado forma a lo que es su voluntad colectiva se puede consultar
a los pueblos indígenas con la finalidad de llegar a un acuerdo o consentimiento
sobre dicha medida. El resultado final dependerá del diálogo intercultural de
buena fe realizado entre el Congreso y los pueblos involucrados.
¿Y la
institucionalidad estatal indígena?
Ahora bien: más allá de las
herramientas normativas específicas está la voluntad política de los gobiernos
de respetar estos derechos e implementarlos. Y para una aplicación real, el
derecho a la consulta tiene que entenderse como parte de un bloque normativo y
conceptual mayor en el que están el derecho de los pueblos indígenas a la
participación en todos los procesos que los afecten y el derecho a su autonomía
organizativa, todo esto en el marco del principio de la libre determinación.
Esto implica una serie de otras reformas en el Estado, como la implementación de
una institucionalidad que defina y coordine políticas y programas
intersectoriales con participación indígena permanente e institucionalizada.
Hoy, ni el Vice Ministerio de Interculturalidad ni, mucho menos, el INDEPA
—reducido a una unidad ejecutora— cubren esta expectativa.
Estamos, pues, ante un
panorama complejo y lleno de desafíos, en un proceso de diálogo intercultural
que supone acercar dos mundos entre los cuales hasta ahora ha primado la
desconfianza mutua. Se trata de construir nuevos paradigmas, todo un reto para
nuestra democracia.
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